策划人手记 今年2月，，中央一号文件提出了深化农村信用社改革，，，，坚持县域法人地位的要求。。。在时机成熟之际如何加快和深化农村信用社改革，，，
，这不仅成为2020年我国金融体制改革的重要内容，，也成为近期全国“两会”代表委员关注的重要议题之一。。。为此，，，本期《理论周刊》特别约请新网银行首席研究员、、、中关村互联网金融研究院首席研究员董希淼撰写研究报告，
，
，
，他在回顾中国农村信用社发展历程的基础上，，探讨了新时代、
、、新背景下的改革思路，，
，，并强调农信机构应积极适应并全方位应用金融科技
，，，，在改革中加快数字化转型步伐。。
。与此同时，
，，，本期还刊发了廖有明等关于省联社改革现实选择的署名文章，，他们提出了建立联合制农商行的思路，，，期望能为读者提供新的参考视角。。
。。

农村信用社（农村商业银行、、、
、农村合作银行）是我国农村金融的主力军，，
，，是农村金融体系的最重要组成部分。。深化农村信用社改革
、、健全农村金融服务体系
，
，
，增强高质量农村金融供给，，，是全面打赢脱贫攻坚战、、
、全面建成小康社会着力点之一，
，，
，也是深化乡村振兴战略实施的重要支撑。。2019年12月，，，中央经济工作会议明确提出：深化农村信用社改革。。
。。2020年2月
，，
，，中央一号文件《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》要求：深化农村信用社改革，，
，坚持县域法人地位。。。
。如何进一步深化农村信用社，，，成为2020年我国金融体制改革的重要内容。。。。

农村信用社改革简要回顾

从新中国成立之初信用合作兴起，，
，，到当下纷纷改制为农村商业银行
，
，，，我国农信机构（农商行、、农合行
、、农信社）成立60多年来，，大致历经农民互助合作（1952年~1958年）
、、人民公社管理（1958年~1978年）、
、农业银行管理（1978年~1996年）
、、、人民银行（1996年~2003年）代管等阶段，
，，，2003年开始进入地方政府（省联社）管理阶段。。

2001年9月
，，江苏省82家农信机构按合作制原则，，，
，出资组建了江苏省农村信用合作社联合社。。。这是全国第一家省级联社，，，省联社模式就此诞生。。
。2003年6月，，国务院印发《深化农信社改革试点方案的通知》，
，，吉林、、、、山东
、、、江西、、浙江
、、江苏、、、、陕西、、贵州、、、重庆等8省(市)开展改革试点工作，，，成立省级农村信用社联合社，，，，将农信社管理权下放省级政府，，新一轮农信社改革开启。。2004年8月
，
，，国务院办公厅印发《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》
，，，，将试点范围扩大至除海南和西藏以外的21个省（区、
、、、市），，并提出有条件地区的省联社可改制为农商行
、
、、农合行或金融控股公司。。2007年8月，
，海南省农信联社也顺利挂牌成立。。。。

2010年11月
，
，中国银监会印发《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，，，决定全面取消资格股，，加快推进股份制改造；稳步提升法人股比例，
，优化股权结构；有效规范股权管理，，
，
，健全流转机制，，用五年左右时间将农村合作金融机构总体改制为股份制金融企业
。。。。2011年8月，，银监会表示不再组建新的农村合作银行，
，
，
，鼓励符合条件的农信社、、农合行改制组建为农村商业银行。
。。

同时，，，稳步推进省联社改革。。2012年7月，
，，，银监会发布《关于规范农村信用社省（自治区）联合社法人治理的指导意见》
，，，主要内容是：完善省联社法人治理，
，规范省联社运行机制
，，，，明确省联社职能定位为“对社员的服务、、、指导、、、、协调和行业管理”
，，，重在提高服务能力和效率。
。。

2019年2月，，中国人民银行等五部委联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》（银发〔2019〕11号）
，，，强调要“强化农村中小金融机构支农主力军作用”，
，
，
，要求“积极探索农村信用社省联社改革路径，，理顺农村信用社管理体制，，明确并强化农村信用社的独立法人地位
，，完善公司治理机制
，，
，保障股东权利
，，，提高县域农村金融机构经营的独立性和规范化水平，，
，淡化农村信用社省联社在人事、、财务、、、、业务等方面的行政管理职能，，突出专业化服务功能”。
。。2019年11月，，，，央行《中国金融稳定报告（2019）》提出农信社改革思路，，，，即：保持县级法人地位和作用的基本稳定；完善公司治理，，，
，按市场化原则培育合格股东
；加强股东和关联方行为监管；落实风险处置责任
，，，，及时化解存量风险；深化省联社改革
，，提升服务水平。
。。。

农村信用改革是我国金融体制改革发展中的一种特有现象。
。回顾农信机构改革历史，，
，改革的核心问题围绕着四个方面
：一是推进农信社产权制度改革
，，经历了从合作制、
、股份合作制到股份制以及多元化产权制度等变迁；二是理顺农信社管理体制，，，重点是改革省联社
，，，
，强化专业化服务功能
，
，，发挥“小法人，，大平台”优势
；三是完善农信机构公司治理，，，建立现代金融企业制度，，
，提升内部治理水平；四是建立健全风险承担机制，，，形成全面风险管理能力，，，，防范化解金融风险。。。。无论哪种改革方向
，，
，，可以肯定的是，，，未来的农村信用社改革应将能否更好地服务“乡村振兴”作为检验改革成效的重要标准。。。
。

农村信用社改革的成效与不足

数十年来，，经过多轮改革，，，特别是2003年试点改革成立省联社后
，，
，农信机构历史包袱大大减轻，，，，法人治理逐步完善
，，经营实力和管理水平显著提高，
，，，金融服务能力大大提升，，，在服务“三农”、、乡村振兴和脱贫攻坚中发挥了重要作用，，自身也不断发展壮大。。。

中国银保监会数据显示，，
，
，截至2019年12月，，我国共有农商行1478家
、、、农合行28家、、农信社722家，，，，农信法人机构合计达2228家
，
，，占银行业法人金融机构的48.36%；农信机构资产总额35.51万亿元，，
，，占银行业金融机构比例为12.24%，，规模超过中国工商银行。。。。目前
，，全国农信机构存贷款规模均位居全国银行业金融机构首位
。。。
。截至2019年12月，，，全国农信机构各项贷款余额18.72万亿元，
，，占银行业金融机构的12.23%；其中涉农贷款余额10.28万亿元
，，占银行业金融机构29.21%；小微企业贷款余额9.32万亿元，，，，占银行业金融机构25.26%。。由此可见，
，，，农信机构涉农贷款、、、、小微企业贷款占比远远高于资产总额和贷款余额占比，，，，服务“三农”、、、服务小微的普惠金融特性显著。。。

与此同时，，农信机构迈上了公开上市之路。。2010年12月
，，，，重庆农商行在香港H股主板上市，，，，成为全国首家上市农商行
。
。截至目前，
，，在A股和H股上市农商行达10家，，另有近10家农商行正在排队上市。。通过在境内外上市，，，
，农商行资本实力得以充实
，，，，治理体系更加完善，，品牌形象逐步提升
。。。。

但2003年两轮改革以来，，农信社内外部环境发生巨大变化，，农信社体制机制上深层次的问题逐步显现：省联社定位不清、、、
、功能不足，，，难以适应管理与服务农信机构的现实需要；难以理顺“自下而上入股，，自上而下管理”关系，，，，农信社改制为农商行之后
，，，公司治理等仍然存在“形似而神不似”现象；部分农信机构发展定位模糊
，
，商业化经营与服务“三农”目标存在一定冲突，，，涉农贷款比例下降；少数农信机构资产质量下行压力较大
，
，，，化解不良、、、、防控风险面临严峻挑战。。。。此外，，，，面对金融科技快速发展，，，，农信机构观念
、、、技术、、、人才等存在短板，
，，，部分农信社难以适应。。产生这些问题，
，重要原因在于农信机构先天制度不足，，，，改革缺乏法律法规支持和约束，，产权和控制权错配导致管理体制机制不顺。。。。面对快速变化的内外部环境，
，，，部分农信机构缺乏忧患意识，
，反应慢、、、措施少，，，，市场份额和竞争力有所下滑
。。
。

金融体制改革深化、、
、金融业开放扩大和乡村振兴战略实施，
，，，为农信社发展提供新的机遇，，，带来新的挑战，
，，也提出新的要求。。。。2015年3月
，，
，，原银监会召开2015年全国农村中小金融机构监管工作会议，
，认为深化省联社改革的时机已经基本成熟，，将会同相关省政府共同商定改革方案，
，，，报经国务院批准后，，
，
，先选择1至2家省联社开展改革试点。。
。。之后，，相关省份积极研究推动省联社改革工作，，
，但由于各方对改革方案意见不统一，，，，改革未能及时启动。
。。。

2020年初银保监会发出深化农村信用社改革的文件，，对农村信用社改革作出具体安排。。。在农村信用社改革已经进入“深水区”之际，，，，应加强顶层设计，，，，由国务院金融稳定发展委员会牵头，，加快出台深化农村信用社改革的指导意见
，
，，支持各省（自治区）在坚持基本原则的基础上因地制宜，
，
，
，探索新机制
、、新模式、、新方案，，，，兼顾促进发展和防控风险双重目标
，，积极稳妥地推进和深化改革
。。。。

深化农村信用社改革的建议

2020年是农信社改革的深化之年。。加快和深化农村信用社改革
，，
，，势在必行，
，，，时机成熟。。。具体而言，
，笔者有四个方面的建议。
。
。

第一
，
，加快省联社体制改革
。。。2003年来，
，北京
、、、、上海、、、重庆
、、
、天津等直辖市先后成立统一法人的农商行（其中天津市有两家法人机构），，，，宁夏自治区由省联社转制成立黄河农商行，，，其他25个省区实行省联社的管理体制。。。应该说，
，省联社在管理、
、指导、、服务和协调农信机构方面，，，
，发挥了积极作用
。。。但省联社体制在产权关系上存在“双向委托代理”等悖论，，，，行政管理
、、、行业管理与行业服务等多种职能与角色存在冲突；在多数农信社改制为农商行后，，省联社在法理上也缺乏存续依据。
。。。从实际工作看，，作为地方性金融机构
，，省联社并非银行业金融机构，，不能对外投资，，也不能申请相关业务资质和牌照，，难以满足新形势对其服务能力的新要求
。
。

省联社改革的方向和模式，，目前讨论较多的有四种：一是成立统一法人的农商行
；二是转型为金融服务公司；三是改制为金融控股公司；四是组建省农商联合银行。
。目前，，4个直辖市均采用统一法人的农商行模式。。这种模式有助于集中配置资源，
，，，提升经营管理合力和执行力，，打造品牌形象，，，，形成规模优势。
。。
。在部分经营区域较小、
、、、机构数量不多的省区，，这种模式仍具有借鉴意义。。。
。将省联社转型为金融服务公司，，有助于提升对农信机构的专业化服务，，
，，推动农信机构自主经营。。。但由此弱化行业管理职能，
，，，省级政府较难接受
，，也不利于小法人机构“小而不倒”。
。
。将省联社改制为金融控股公司
，，，，并由金融控股公司参股农信机构
，，是改革最彻底的一种模式
，，，既解决了产权和控制权关系的悖论，，理顺公司治理机制
，，，，也不动摇县域法人地位。。但此模式需要有合格的发起股东及资本金，，，实际操作难度较大。。。
。而将省联社改制成为省农商联合银行
，
，保持两级法人地位不变，，，保持县域法人机构稳定
，，
，，是改革成本较小的一种模式。
。

对多数省区而言，，
，，如果相关条件成熟，，可以采用金融控股公司模式；如果考虑稳妥推进，，
，建议推行省农商联合银行模式。。省农商联合银行作为银行业金融机构
，，由全省农信机构入股，，，承接原省联社职能并承担部分经营功能，，，，牵头成立科技服务子公司，，申请金融业务资质和牌照（如理财子公司牌照），，，提升经营和服务能力。。
。。

第二，，，，完善农商行公司治理。。。目前，，，安徽、、江苏、、湖北、、、
、山东
、、江西、、、湖南六省已将农信机构全部改制为农商行
，，多数省区改制工作进展顺利。。但改制之后
，
，，部分农商行在治理机制上特别是公司治理方面“换汤不换药”，，，，与现代商业银行仍有较大差距
。。如在股权与股东方面
，
，，部分农商行股权分散，，，，股东在公司治理中的参与度较低，，，，部分股东只关心分红而不关心农商行长远发展；部分股东不符合资质要求
，，一些股东出资不真实，
，，
，存在虚假出资、、、以贷入股等现象
。。在治理机制方面，，“三会一层”缺乏相互制衡的有效机制
，，股东大会对于董事会、
、监事会的监督考核不到位，
，，考核评价体系不健全
；董事会战略规划、、风险管理能力欠缺，，
，专门委员会未实际履职，，独立董事缺乏专业性和独立性；监事会作用虚化，，缺乏履职条件和监督能力。
。。
。

应从三个方面提升农商行治理能力：一是加强股东资质管理
，，，，优化股东结构
。。。。既要对股东资格审核进行严格把关，
，，，也要加强对于小股东利益的保护，，还要简化战略投资者引入程序，，推动股东结构优化。。二是加强董监事会建设
，，，强化监事会监督作用。。完善农商行董事会成员的推荐、、提名程序，，，，加强专门委员会建设；提高独立董事比例，，，完善董事激励约束机制。。监事会应切实做好对董事会、、高管层的履职监督
，，监事长一般应担任党委副书记，，，或兼任纪委书记，，，，并分管审计、、、、合规等部门
。
。三是加强关联交易管理。
。发挥董事会关联交易委员会及监事会等作用
，，
，严格约束股东行为，
，，对关联交易加强审计，
，，提升信息披露透明度，，
，将不规范的关联贷款拒之门外。。。
。

人民银行、、、、银保监会及其派出机构、、地方金融监管部门等要进一步加强政策协调
，，，，支持省联社优化服务和管理职能，，尊重农信机构治理机制，，
，减少多头监管等问题。
。省联社及办事机构要厘清权力边界，，，，梳理职责清单
，，提升对农信机构的服务和指导。。。。近年来，，，，安徽、、江苏等地发生了省联社提名的高管被农商行董事会否决等现象
。。农商行董事会要尊重省联社对高管人选的提名，，，
，省联社在提名前应进行充分沟通
，，
，，同时加快开展农信机构高管市场化选聘
。
。

第三，
，多渠道防控各类风险
。。。央行发布的《中国金融稳定报告（2019）》显示，，
，在金融机构评级中，，8-10级及D级的高风险机构共587家，，，
，占比13.5%，，，主要集中在农村中小金融机构。。。
。特别是农信社和农合行，，，分别有43.3%和32.7%的机构分布于8-10级。。
。从资产质量看，，截至2019年12月，，，，全国农商行（不含农合行、、农信社）不良贷款余额6155亿元，
，，不良贷款率为3.90%，，为商业银行平均不良贷款率（1.86%）的2.1倍
。。。
。

因此，，
，在改革过程中，，，，应采取切实有效的措施，，，，建立长效机制，，，防范和化解农信机构各类风险
。。一是落实省级政府属地风险处置责任，，
，建立多级风险防控与处置机制，，
，探索风险准备金制度；二是由省联社（农商联合银行）牵头
，，，，在全省建立风险互助和流动性互助机制，，，提升法人行社风险防控能力；三是实施全面风险管理，，
，落实农信机构主体责任，，，
，健全事前、、、、事中
、、
、事后全流程管理机制，，，降低增量风险；四是拓宽不良资产处置渠道和方式
，
，，综合运用批量转让、、、、证券化
、、、、债转股等手段消化存量不良。。。。央行和监管部门应适当降低相应要求，，
，支持农信机构通过发行永续债等多种资本工具补充资本，，，
，符合条件的农商行应优先支持上市；通过定向降准、、、、再贷款、、再贴现等措施，，
，
，进一步加大对农信机构的精准支持，，，从根本上提升农信机构稳健发展能力。。。2019年10月
，，
，，河南省伊川农商行因谣言发生了集中取款现象。。农信机构还应加强流动性风险和声誉风险管理，，，做好舆情监控预警，，
，防范“挤兑”等事件发生。。
。

为提升农信机构规模效应和抗风险能力，，对东北和中西部地区规模较小的农信机构，，
，，应鼓励在市场化的基础上进行重组合并，
，并适当组建市级农商行。。近年来，，四川
、
、广东等省份在农信机构重组合并方面进行了积极尝试，，
，取得较好效果
。。。
。这与坚持县域法人地位的原则并不矛盾。。对坚持县域法人地位的理解不能过于机械。。通过重组合并，，增强中小农信机构抗风险能力
，，，
，从长远看有利于稳定县域法人地位。。2019年12月，，，，银保监会《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》要求：在保持县域法人地位总体稳定的前提下，，，因地制宜对农村信用联社和农村合作银行实施股份制改造。。。

扩大和深化金融科技应用

金融科技是金融业转型发展的关键变量
。。。。2019年8月，，央行印发《金融科技（FinTech）发展规划（2019-2021年）》提出，，，增强金融业科技应用能力，
，实现金融与科技深度融合、、协调发展，，提高人民群众对数字化、、网络化、、智能化金融产品和服务的满意度。。。。在近期疫情防控中，，，
，包括农信机构在内的多家银行在手机银行App最显眼的位置开设“抗击疫情服务专区”，，，，推出医疗咨询、、
、、口罩预约以及线上捐款等服务，，
，科技作用大大彰显。。。但部分科技基础薄弱、、线上服务能力不强的农信机构，，
，
，在疫情中对客户非接触服务需求难以满足，，业务受到较大影响。
。
。

农信机构应积极适应并全方位应用金融科技，，在改革中加快数字化转型步伐。。。面对变化，，，农信机构应大力培育和提升数字化意识，，，塑造和实施数字化战略、、机制
、、、、文化，
，
，，一方面以开放包容的姿态积极拥抱跨界合作者，
，，通过合作弥补自身在科技能力、、、、生态建设等方面的短板；另一方面着眼长远完善体制机制，，
，
，建立敏捷组织，
，引进和培养数字化人才，，，提升内生的数字化能力。。。同时，，坚持“数据治理
，，，人人有责”，，，
，提升数据治理能力
，，为数字化转型奠定基础。
。。
。省联社要通过优化核心业务系统、
、组建科技服务公司等形式
，
，，加大对农信机构的支持和服务。。。。此外，
，，，在改制或上市过程中，
，，还可以适当引入金融科技公司作为农商行战略投资者，，，，以股权为纽带加强金融科技深度合作与应用。
。。。

2020年5月，，
，，中国银保监会公布《商业银行互联网贷款管理暂行办法（征求意见稿）》，，在加强监管、、、、防范风险的前提下，，，
，鼓励商业银行积极发展互联网贷款业务
。
。《办法》对联合贷款等业务预留制度空间，
，不设出资比例限制，，，
，暂未对地方法人银行开展跨区经营设置统一的定量指标
，，，，对农信机构相对有利
。。。。农信机构应抓住机遇，
，，以此为契机，，，，创新推出全流程在线的小额贷款等产品，，，
，在提升用户体验的同时拓宽发展空间
、、降低运营成本。。。在业务发展过程中
，，，要以科技连接能力强、、
、、经营管理规范的互联网银行等金融机构为主要合作对象，，
，不将信贷审批等核心环节外包，，，，提高自主风险管控能力。
。

同时
，
，，应尽快为农村金融立法，，，以法律来推动和深化农村信用社改革。。美国、、、、日本、、、德国等国家和地区在农村金融方面形成了比较完善的法律制度
，，，但我国目前尚无统一的农村金融法律。。
。下一步，，
，应通过农村金融立法，
，构筑合理的农村金融组织法律制度，，，，明确并加大政府支持农村金融的方式与途径
，，加快农村金融基础设施建设，，加大农村金融制度创新和业务创新，，
，
，规范农村金融市场经营行为，，为农村信用社改革提供法律保障和约束
。。。。

尽管多数农信社、、、农合行已改制为农商行，，，但农信机构因农而生、、因农而兴、、因农而强的本质没有变。。在农村信用社改革过程中
，，农信机构应坚持服务县域、、、支农支小的基本定位不动摇，，充分发挥农村金融主力军的作用和优势，，，，提高金融供给的能力和质量
，，，提高涉农贷款比例
，，
，巩固农村市场份额，，，把更多金融资源配置到乡村振兴和“三农”的重点领域和薄弱环节，，，在服务实体经济和城乡居民的过程中进一步发展壮大
。。

作者系新网银行首席研究员、、、中关村互联网金融研究院首席研究员

(作者：董希淼 编辑：梁艳珍 )